Das Anfa-Abkommen – die geheimen Geschäfte der Notenbanken

ezb-gebaeude Eigentlich sollte es geheim bleiben. Doch wie es so mit Geheimnissen ist: Dringen erste Details an die Oberfläche, wird tiefer gegraben. Das gilt auch für das Geheimabkommen Anfa (Agreement on net-financial assets) zwischen der Europäischen Zentralbank (EZB) und den nationalen Zentralbanken (NZB). Offiziell handelt es sich um eine Vereinbarung, die Obergrenzen für die finanziellen, nicht geldpolitischen Geschäfte der nationalen Zentralbanken festlegt. Dass sich dahinter weit mehr verbirgt, legen die Geheimniskrämerei und die Salamitaktik der Beteiligten nahe. Damit öffnen sie Spekulationen und Kritik Tür und Tor. Doch zunächst einmal die Fakten rund um Anfa.

Die Autonomie der nationalen Zentralbanken

Mit Schaffung der Eurozone und der Europäischen Zentralbank wurde die Geldpolitik auf eine neue Ebene gehoben. Was nicht heißt, dass die bisherigen Akteure, die nationalen Zentralbanken, überflüssig geworden wären oder an Einfluss verloren hätten. Lediglich Aufgaben, die der Durchführung einer einheitlichen Geldpolitik auf Gemeinschaftsebene dienen, wurden der EZB übertragen. Ansonsten gilt, so die Erklärung der Europäischen Zentralbank, „das die NZBen als unabhängige Institute weiterhin nationale Aufgaben ausführen können, soweit diese mit der einheitlichen Geldpolitik vereinbar sind“. Oder anders ausgedrückt: Es wurde nie wirklich an der Autonomie der NZB gerüttelt.

Obergrenzen für nationale „Geschäfte“

Der Tatsache, dass die nationalen Zentralbanken zumindest in gewissen Grenzen autonom agieren dürfen, ist das Anfa-Abkommen geschuldet. Das Abkommen über finanzielle Nettovermögen deckelt die Aktivitäten der NZB. Wie genau die Höchstsummen festgelegt werden und welcher Nation welche Obergrenze vorgegeben wird, darüber ist bislang wenig bis nichts bekannt. Diesbezüglich halten sich EZB und NZB (noch) zurück. Ebenfalls geheim bleibt, wie genau die einzelnen Nationalbanken den Topf nutzen und wie das Geld investiert wird. Selbst EZB-Präsident Mario Draghi vermag dazu keine Auskünfte zu geben. Auf Nachfrage erklärte er, die Gründe für die Käufe seien für die EZB nur schwer zu verstehen. Mit dieser Aussage und einem unüberhörbar nervös-gereizten Unterton hat er die Debatte um Anfa zusätzlich angefeuert.

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So kamen die Anfa-Daten ans Tageslicht

Dass es ein solches Abkommen gibt, war bekannt. Das geht unter anderem aus der EZB-Korrespondenz der vergangenen Jahre hervor. Mit Details hielt man allerdings stets hinter dem Berg. Das wäre auch so geblieben, hätte nicht Daniel Hoffmann im Rahmen seiner Dissertation mit dem Titel „Die EZB in der Krise“ einen genaueren Blick auf die eigenverantwortlichen Geschäfte der Nationalbanken geworfen. Übrigens: Zahlen, die auf Anfa hindeuten, wurden schon vor längerer Zeit vom Handelsblatt aufgriffen. Doch erst die Doktorarbeit von Daniel Hoffmann hat das öffentliche Interesse geweckt. Ihm sei insbesondere aufgefallen, erklärte Hoffmann dem Deutschlandfunk, „dass von Anfang 2006 bis Ende 2012 die Bestände an ’sonstigen Wertpapieren‘ um 500 Milliarden Euro auf 724 Milliarden Euro angestiegen sind“. Zudem habe es bei der Verteilung zwischen den einzelnen Notenbanken große Ungleichgewichte gegeben. Negativ aufgefallen sind dabei vor allem die Banque de France und die Banca d’Italia. Alleine bei diesen beiden Nationalbanken hat das Volumen einen dreistelligen Milliardenbetrag erreicht. Auf Rückfrage zu diesen Positionen hat Daniel Hoffmann lediglich den Hinweis erhalten, dass man dazu kein Statement abgebe. Das exakte Volumen der Käufe im Zusammenhang mit dem Anfa-Abkommen lässt sich mit Ausnahme des aktuellen Wertes, den die EZB publiziert hat, nur vermuten. Hier die Zahlen, die als realistisch gelten:

2006: 274 Milliarden Euro
2011: 599 Milliarden Euro
Ende 2014: 720 Milliarden Euro
2015: 575 Milliarden Euro
Woche vom 1. Januar 2016: 490 Milliarden Euro (entspricht 18 Prozent der EZB-Bilanzsumme)

Wie werden die Zahlen begründet?

Für den teils rapiden Anstieg hat die EZB eine mehr oder weniger plausible Erklärung. Die Höhe der Wertpapierbestände stehe im direkten Zusammenhang mit dem steigenden Banknoten-Umlauf. Dieser habe seit 2002 jährlich um rund neun Prozent zugenommen. Wohingegen die Nettofinanzanlagen im gleichen Zeitraum nur um fünf Prozent gewachsen seien. Dass mehr Banknoten im Umlauf sind, liege daran, dass die Wirtschaft wachse, die Nachfrage im Ausland zunehme und die Preise steigen.

Geldumlauf und Anlagegeschäft

Die Verbindung aus dem Geldumlauf und den Anlagegeschäften der Nationalbanken, womit sich der Kreis aus Sicht der EZB schließt, ergibt sich aus den Mindestreserven. Sie nehmen mit dem Geldumlauf zu und würden zeitweise investiert. Bezogen auf die – besonders in der Kritik stehende – Banque de France heißt es: Sie erledige auch Aufgaben im Bereich der Vermögensverwaltung, unter anderem für Organisationen wie den Internationalen Währungsfonds. Dazu zähle unter anderem der Kauf von Staatsanleihen. Damit ließen sich die Zahlen erklären. Zufrieden geben sich Kritiker, Presse und Wissenschaftler damit nicht. Die Entwicklung könne damit nur zum Teil begründet werden.

In was investieren die Notenbanken?

Entscheidend ist beim Anfa-Abkommen allerdings nicht nur, dass die Notenbanken investieren dürfen. Viel wichtiger und Hauptanlass, den mahnenden Zeigefinger zu heben, sind Art und Grund der Investitionen. Die EZB versucht, mit ihrer Erklärung zum Anfa-Abkommen die Wogen zu glätten. In der offiziellen Version heißt es: „Diese Finanzanlagen der NZBen können beispielsweise mit der Gegenposition zu Grundkapital und Rücklagen oder sonstigen spezifischen Passiva, ihren Währungsreserven und Pensionsfonds für Mitarbeiter im Zusammenhang stehen, oder sie können zu allgemeinen Anlagezwecken gehalten werden.“

Die Bundesbank

Die Bundesrepublik hält sich an diese Spielregeln und ist mit einem Betrag von knapp zwölf Milliarden Euro nur ein kleines Rädchen im Anfa-Karussell. Es handelt sich um Anlagen des Eigenkapitals, der Wagnisrückstellung und von Pensionsgeldern. Bei anderen Nationen wie Frankreich und Italien ist man sich da nicht ganz so sicher. Denn hier geht es um zehn Mal höhere Beträge. Da drängt sich der Verdacht auf, dass die Käufe auch der monetären Staatsfinanzierung dienen.

Handelt es sich um eine verdeckte Staatsfinanzierung?

Dieser Vorwurf der verdeckten Staatsfinanzierung wiegt schwer. Denn genau das ist den Nationalbanken untersagt. Halten Sie sich daran? Vermutlich nicht alle. Doch woher kommt der Verdacht? Weil über den Kauf von Staatsanleihen die Möglichkeit der Staatsfinanzierung besteht. Entweder werden Anleihen des eigenen Landes gekauft oder die anderer Mitgliedsstaaten, denen man unter die Arme greifen möchte. Und zwar insofern, dass durch den Kauf die Zinskosten der Schuldner sinken. Schlichtweg, weil die Nachfrage steigt. Das Zinsniveau des jeweiligen Landes wird also beeinflusst. Das entlastet die Staatskasse. Genau genommen, kann auf diesem Weg Nationen gezielt geholfen oder auch geschadet werden. Deshalb gilt ein klares Verbot, das von der Bundesbank näher erläutert wird: „Beim Ankauf von Aktiva dürfen die Zentralbanken keine Staatsanleihen am Primärmarkt kaufen und keine Transaktionen durchführen, die dieses Verbot umgehen.“ Die EZB beteuert zwar, dies zu kontrollieren und genau zu wissen, welche Papiere im Rahmen des Anfa-Abkommens gekauft werden. Doch die Kontrollmechanismen scheinen nicht immer zu greifen – oder aber man verschließt ab und an ganz bewusst die Augen.

Irland – 28 Milliarden für den Staat

Das belegt das Beispiel Irland. Dort musste die Anglo Irish Bank abgewickelt werden. Ein Vorgang, der den irischen Staatshaushalt enorm belastete. Daraufhin kam es zu einem Deal zwischen der irischen Notenbank und dem Staat. Es wurde ein Schuldschein, der man später in eine Staatsanleihe mit 40 Jahren Laufzeit wandelte, über 28 Milliarden gekauft. Aus Sicht von Kritikern ein klarer Fall von monetärer Staatsfinanzierung. Das Problem daran: Gewinne aus den Papieren gehen an den Fiskus des Landes. Verluste hingegen müssten von allen Zentralbanken getragen werden. Das kann unter anderem passieren, wenn Liquidität aus dem Markt genommen wird. Die Papiere lassen sich dann nicht mehr verkaufen. Statt Zinsen zu kassieren, müssen Zinsen auf Überschusseinlagen gezahlt werden. Liegen diese über den Zinsen für die Aktiva, drohen rote Zahlen.

Geld drucken leicht gemacht

Damit ist die Kritik am Anfa-Abkommen aber noch längst nicht abgehakt. Neben der Staatsfinanzierung wird auch der Umstand moniert, dass die Zentralbanken mit dem Geheimabkommen quasi einen Freibrief zum Gelddrucken haben. Was heißt das? Die NZB gehen nicht an ihre Schatullen oder schichten Kapital um, damit sie Geld für Anleihekäufe haben. Sie schaffen einfach neues Geld und somit Liquidität. Dadurch steigt die Geldmenge, was – anders, als von der EZB behauptet – durchaus geldpolitisch relevant ist. Dabei gilt: Wer zuerst mahlt, hat die größten Vorteile. Denn begünstigt sind vor allem jene, die als Erste in den Genuss des neuen Geldes kommen. Sie können Waren und Dienstleistungen zu den aktuellen Preisen kaufen. Ist das Geld erst einmal im Wirtschaftsleben angekommen, steigt das Preisniveau. Nicht zu vergessen: Durch die zunehmende Geldmenge wird der Euro geschwächt.

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Diese Probleme sieht die EZB nicht. Sie hält das Anfa-Abkommen auch nicht für einen Freibrief, Geld zu drucken. „Nein, ganz im Gegenteil“, ist auf der EZB-Internetseite zu lesen. „Anfa begrenzt die Netto-Finanzlangen im Bestand der NZBen, damit sichergestellt ist, dass Veränderungen und Passiva, die nicht für geldpolitische Zwecke gehalten werden, die Geldpolitik des Eurosystems nicht beeinträchtigen.“

Zitate zum Anfa-Abkommen

Zu diesem Aspekt und generell dem Anfa-Abkommen gibt es sehr viele Äußerungen. Hier eine kleine Auswahl: Michael Fuchs (CDU-Fraktionsvize): „Auch die nationalen Notenbanken unterliegen dem Verbot der monetären Staatsfinanzierung. EZB und ESZB müssen sich strikt an ihr Mandat halten.“ Carsten Schneider (SPD-Fraktionsvize): „Die Notenbanken sind unter dem Druck der Finanzkrise zu einem bedeutenden Akteur geworden. Da sie aber keiner demokratischen Kontrolle unterworfen sind, erwächst aus dieser Rolle auch eine stärkere Verpflichtung zu mehr Transparenz.“ Isabel Schnabel (Mitglied des Rats der Wirtschaftsweisen): „Das Anfa-Programm untergräbt aufgrund seiner Intransparenz die Glaubwürdigkeit der Geldpolitik. Es ist beunruhigend, wenn das Programm selbst für Herrn Draghi sehr schwer zu verstehen ist, wie er letzte Woche bei der Pressekonferenz sagte.“ Hans-Werner Sinn (Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung):

„Die größten Rettungsaktionen während der Krise wurden nicht von den Parlamenten beschlossen, sondern vom EZB-Rat und von den nationalen Zentralbanken der Krisenländer. Letztere haben in riesigem Umfang neues Geld geschaffen, mit dem die nationale Wirtschaft gestützt und die jeweiligen Nationalstaaten finanziert wurden.“
„Das Volumen der Sondergeldschöpfung, die sich die Krisenländer Griechenland, Irland, Portugal, Spanien, Italien und Zypern genehmigt haben, lag in der Spitze bei über 1000 Milliarden Euro.“
Das EZB-System ist „zu einem Selbstbedienungsladen verkommen“.
„Das Schöne am Euro ist, dass man sich im eigenen Keller Geld drucken kann, das in anderen Ländern als gesetzliches Zahlungsmittel anerkannt ist.“

Joachim Nagel (Bundesbankvorstandsmitglied):

„Letztlich geht es um die Glaubwürdigkeit der Zentralbanken.“
„Wenn man Wertpapierkäufe in einem solchen Ausmaß vornimmt, werden die Märkte zwangsläufig massiv beeinflusst.“
„In der zunehmenden Vermischung von Geldpolitik und Fiskalpolitik sehe ich die Hauptgefahr des aktuellen Kurses.“

Falko Fecht (Professor für Finanzökonomie an der Frankfurt School of Finance and Management): „Diese nationale Autonomie ist nicht mehr zeitgemäß.“ Bert Van Roosebeke (Zentralbankexperte beim ordoliberalen Centrum für europäische Politik (CEP)): „Man muss sich fragen, ob diese Aktivitäten heute überhaupt noch gerechtfertigt sind.“ Francesco Papadia (bis Ende 2012 Chef der Generaldirektion Marktoperationen der EZB): „Die EZB sollte voll informiert werden über die Aktionen der nationalen Notenbanken, um sicher zu sein, dass es keine Auswirkungen auf die Geldpolitik gibt.“ Andreas Belke (Makroökonom): „Es verfestigt sich leider der Eindruck einer Vernebelungstaktik.“ Manfred Neumann (emeritierter Geldpolitik-Professor an der Universität Bonn): „Die Eigenmächtigkeit der nationalen Zentralbanken ist einer der großen Konstruktionsfehler der Währungsunion.“

Was ist von Anfa zu halten?

Das größte Problem ist die Transparenz oder vielmehr der Mangel selbiger. Angemahnt, den Vorhang des Schweigens zu lüften, wurde bislang nur ein Grundgerüst in Form eines Fragen-Antworten-Kataloges präsentiert. Details, die einen näheren Einblick erlauben, lassen auf sich warten. Und das vermutlich noch lange Zeit. Denn dass die Nationalbanken die als Sammelposition bezeichneten Anleihekäufe näher spezifizieren, ist eher unwahrscheinlich. Von daher ist das Anfa-Abkommen nur schwer zu greifen. Geht man von dem aus, was bekannt ist und vermutet wird, birgt es – so Dirk Meyer, Professor für Ordnungsökonomik – durchaus einen „Sprengsatz für die Währungsunion“. Immer mehr Geld im Umlauf, zweifelhafte Papiere im Depot: Da ist Kritik durchaus angebracht und die Forderung nach Transparenz absolut verständlich. Schließlich ist es aller Wahrscheinlichkeit nach wieder der Steuerzahler, der zur Kasse gebeten, wenn das Konstrukt irgendwann ins Wanken gerät. André Maßmann für Tagesgeld.info, 04.03.2016

Quellen:

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Das Anfa-Abkommen – die geheimen Geschäfte der Notenbanken

Die Autonomie der nationalen Zentralbanken

Obergrenzen für nationale „Geschäfte“

So kamen die Anfa-Daten ans Tageslicht

Wie werden die Zahlen begründet?

Geldumlauf und Anlagegeschäft

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Irland – 28 Milliarden für den Staat

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